全国城镇生活垃圾处理信息报告、核查和评估办法
住房和城乡建设部
关于印发《全国城镇生活垃圾处理信息报告、核查和评估办法》的通知
建城[2009]26号
各省、自治区建设厅，直辖市市政管委（市容委），新疆生产建设兵团建设局：
为了贯彻落实《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2007]15号）要求，加强对城镇生活垃圾处理设施建设和运行的管理与监督，住房和城乡建设部制定了《全国城镇生活垃圾处理信息报告、核查和评估办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中的有关情况请及时与我部城市建设司联系。
附件：全国城镇生活垃圾处理信息报告、核查和评估办法
中华人民共和国住房和城乡建设部
二〇〇九年二月二十四日
附件：全国城镇生活垃圾处理信息报告、核查和评估办法
第一条 为加强城镇生活垃圾处理设施建设和运行的管理与监督，落实节能减排目标要求，根据国家有关法律法规规定和工作要求，制定本办法。
第二条 组织实施全国城镇生活垃圾处理设施建设、运行的信息报告、核查、评估等工作，适用本办法。
本办法所指城镇生活垃圾处理设施（项目），是指设市城市（含区）、县城生活垃圾填埋场、堆肥厂、焚烧处理厂及其他处理方式的处理（场）（以下简称“生活垃圾处理厂”）及生活垃圾中转站。
第三条 住房和城乡建设部负责“全国城镇生活垃圾处理管理信息系统”（以下简称信息系统）的平台建设，负责全国城镇生活垃圾处理项目建设和运营的信息分析、总体评估和通报工作，对各地相关工作进行指导、监督和专项督察。
住房和城乡建设部信息中心负责信息系统的建设、维护和升级，以及上报信息汇总分析和用户服务等工作。
各省、自治区、直辖市住房城乡建设（环卫）行政主管部门负责组织实施本行政区城镇生活垃圾处理的信息报告的督促、核查工作，并利用信息系统对本地区城镇生活垃圾处理情况进行分析和评估。
各城市和县人民政府的住房城乡建设（环卫）行政主管部门负责本地区城镇生活垃圾处理项目建设信息的统计、整理和上报，以及生活垃圾处理运营信息报告的核实和督促工作。
第四条 城镇生活垃圾处理设施建设、运行的信息报告、核查、评估等工作应当坚持全面覆盖、责任明确、上下联动、实事求是的原则，做到信息准确、渠道畅通、报送及时、核查规范、评估科学、调控有力。
第五条 信息系统的主要内容包括：
（一）城镇生活垃圾处理信息。重点报告城镇生活垃圾厂数量、生活垃圾转运站数量、生活垃圾清运量、处理量、处理方式、生活垃圾处理收费和运营投入等情况。
（二）规划、在建项目信息。重点报告规划项目规模、规划投资、进度以及已开工建设项目设计规模、处理方式、建设进度等情况。
（三）已投入运营项目信息。基本信息包括生活垃圾处理厂基本情况、处理方式、生活垃圾处理费标准等。运行信息包括垃圾处理量、渗滤液处理量、运行天数、运行成本等。
第六条 城镇住房城乡建设（环卫）行政主管部门负责城镇生活垃圾处理信息和在建项目信息的报告。城镇生活垃圾处理信息为月报，于每月10日前报送上月的信息，在建项目建设信息为季报，于每季度第一个月10日前报送上季度的信息。
城镇生活垃圾处理设施运营单位负责已投入运行项目信息的报告工作。项目运行信息为月报，于每月10日前报送上个月的信息。
省级住房城乡建设（环卫）行政主管部门应于每月15日前，完成对报送信息的核准工作，并在每年的7月20日和1月20日前，分别完成本地区内的城镇生活垃圾处理半年度和全年度评估上报工作。
城镇生活垃圾处理项目建设和运营信息报告的具体格式、内容，按照《全国城镇生活垃圾处理管理信息系统说明书》执行。
住房和城乡建设部信息中心负责对上报信息进行汇总分析。
第七条 各级住房城乡建设（环卫）行政主管部门和城镇生活垃圾处理项目运营单位应落实责任，明确专人负责信息报告工作。要按照“谁填报，谁负责；谁主管，谁落实”的原则，确保上报信息的及时、全面、准确。
住房和城乡建设部信息中心应做好系统维护，及时解决系统使用中出现的问题，提高系统使用效率。
第八条 各级住房城乡建设（环卫）主管部门要加强对城镇生活垃圾处理设施建设和运营信息的核查，核实信息的真实性、准确性，对信息中反映的问题及时进行督查，限期整改。
对生活垃圾渗滤液处理进行重点核查。各设市城市和县住房城乡建设（环卫）行政主管部门应建立或委托具有认证资格的监测机构，进行定期检测。
第九条 住房和城乡建设部将根据国家总体部署和工作进展情况，组织实施全国范围的或重点地区的城镇生活垃圾处理专项检查。
省级住房城乡建设（环卫）主管部门应建立核查工作制度，完善核查工作体系，并根据各地工作进展和国家要求组织对本区内的生活垃圾处理设施建设和运营情况进行不定期检查。
第十条 发挥行业协会的作用，组织城镇生活垃圾处理行业的交流和检查，开展运营单位绩效评价工作，建立行业自律和激励机制。
第十一条 在信息报告、核查的基础上，对城镇生活垃圾处理设施建设和运行情况及时做出全面评估。
评估的内容包括：根据规划，评估城镇生活垃圾处理设施建设进度、资金到位、政策落实等情况；根据国家规范、标准，评估生活垃圾处理设施运行的质量和效益。通过评估，总结经验，发现问题，提出对策。
第十二条 主要评估指标：
（一）城镇生活垃圾处理设施建成率：指已建成的城镇生活垃圾处理项目的数量／本辖区内规划确定的应建项目数量；同时对各地城镇生活垃圾处理设施建设的总体情况进行评估。以省、自治区、直辖市以及城市、县为评估单位。
（二）城镇生活垃圾无害化处理率：城镇生活垃圾处理厂无害化处理的生活垃圾总量占城镇生活垃圾清运量的百分比。以省、自治区、直辖市以及城市、县为评估单位。
（三）城镇生活垃圾处理设施运行情况：城镇生活垃圾无害化处理厂的运行总经费（含固定资产折旧）以垃圾处理厂为评估单位。
（四）城镇生活垃圾处理费收费标准，收费金额占运行经费的比率。以城市、县为评估单位。
第十三条 通过评估，对各省、自治区、直辖市，或重点流域、重点地区的城镇生活垃圾处理设施建设和运营情况进行排序；对生活垃圾处理设施运行情况做出简要绩效评价；对工作中出现的先进典型进行总结，对存在的共性问题进行分析，并提出整改建议。
第十四条 城镇生活垃圾处理设施建设和运营情况评估结论每半年通报一次。
根据通报，各级地方住房城乡建设（环卫）行政主管部门应当做出分析与说明，并向同级人民政府做出报告。
第十五条 住房和城乡建设部将评估情况及时与国家相关部门沟通，评估结论将作为国家对城镇生活垃圾处理项目支持的依据。对项目建设进度快、质量好、运营效果好的项目，住房和城乡建设部将建议相关部门予以资金和技术支持。
第十六条 存在以下问题的，由上级主管部门予以通报批评，必要时可向责任单位下发整改通知，限期进行整改。
（一）城镇生活垃圾处理设施建设进度慢，城镇生活垃圾无害化处理率低、生活垃圾处理费不能及时足额拨付的市、县。
（二）不按照本办法要求及时、准确报送数据或谎报、瞒报数据的生活垃圾处理运营单位。
第十七条 直接责任单位和相关部门应对整改通知进行专门研究，拿出具体措施和意见，并将整改情况向通知发出单位做出书面汇报。
对问题突出的地区或项目，有关主管部门应当组织进行专项督察。
第十八条 对于整改不力，造成严重影响和后果的，由上一级主管部门会同有关等部门对有关责任单位和责任人实施责任追究。
第十九条 本办法自颁布之日施行。
挪用公款罪是贪污贿赂类犯罪中最常见、多发的犯罪，在实践中该罪名的认定存在许多疑难问题，理论上诸多分歧也导致实践中的混乱，笔者想结合实践中的实际案例，进行挪用公款罪犯罪构成中几个问题的探讨。
自刑法规定挪用公款罪以来，“两高”及全国人大对挪用公款罪做了大量的司法和立法解释，但这些解释之间也存在一些不相一致的地方，造成司法实践中对该罪的认识存在不同的理解。这样，既不利于区分罪与非罪的界限，体现罪责刑相一致的刑罚原则，也不利于打击、遏制这类犯罪，预防犯罪的发生。笔者列举一些案例，以探讨如何把握挪用公款罪的社会危害性及刑事违法性，如何区分挪用公款现象中的违法与犯罪，即把握挪用公款罪与非罪的区分问题：
案例一 2003年10月7日，邵某利用其担任某村委会会计的职务便利，将本村高速公路占地赔偿款200608元以自己名义存入该乡农村信用社（本村未设公存账户，该乡财政所在邵某签收到条后将钱打到邵某的个人卡上），存一个多月后分配给群众，获息48.14元，用于个人吃喝。2009年7月24日，邵某在侦查机关对其进行询问时主动交代上述事实。法院以邵某挪用公款从事营利活动为由判处邵某有期徒刑三年，宣告缓刑三年。
案例二 2002年3月11日至2005年8月25日，陈某利用担任某县城关镇政府社会事务办公室出纳的职务便利，私自将自己保管、发放的拆迁、征地补偿款本息共计47378.7元从银行取出后以其儿子的名字存入城关信用社以获取较高利息。案发后陈某退回全款及违法所得。
案例三 2010年3月份，袁某主持某区城乡建设和环境保护局工作期间，利用职务便利，将该局工作人员缑某非法收取的该区某村非法建房的3万元罚款未向该局财务人员报账（注：该局的非法收入账，小金库）自行使用。
以上案例涉及到挪用公款罪罪与非罪、犯罪构成、犯罪对象等问题。就以上问题，结合案例分析，试析如下：
1、公款私存现象中的违纪与犯罪
案例一、二都涉及到公款私存问题。公款私存是个很普遍的社会现象，处理公款私存案件时罪与非罪的区分是个让人困惑的问题。因单位财务制度的疏漏，或者单位领导出于使用便利或其他的考虑，或者有公款管理职责的会计、出纳或暂管公款的其他人出于方便或个人贪图小利的考虑，将公款私存的情况太多。何者以挪用公款罪定罪判刑，何者仅视为违纪，这涉及到对挪用公款罪的立法本意正确理解。案例一邵某可能出于存取方便的考虑，将经手的征地款20余万元以自己名义存了很短时间活期后分配给群众（且这种私存现象也为财政所知道并接受），从现有证据很难判断其私存时有谋取个人利益的目的，获利40多元用于个人吃喝，被判处了有期徒刑并宣告缓刑，要不是有自首这个法定减轻情节，其险被判处有期徒刑五年以上。笔者认为，本案的社会危害性不大，邵某公款私存很短时间得利息40多元，不应视为“挪用公款进行营利活动”，对营利活动应有明确的法律规定，不是所有获得利息的行为都视为“营利活动”。从事营利活动其实很难界定，挪用公款为投资升值购买住宅房是否是营利活动呢？多这一条规定增加查处案件的麻烦，留下司法的漏洞。对“挪用”也当有明确的法律界定。什么是挪用？《现代汉语字典》解释，挪用有两个含义：1、把原定用于某方面的钱移到别的方面来用；2、私自用公家的钱。我觉得“挪用”二字咬文嚼字重点在“挪作他用”。笔者认为公款私存视为“挪用”而定罪宜格外慎重。对公款有管理职责的人，将公款以个人名义、丈夫名义、孩子名义活期私存在正常营业的金融机构，只要其存放方式不妨碍现金即时归单位使用、提现的目的，没有明确证据证明管理人拟将公款挪用于其他事项的，只是管理公款的方式不当，可以违纪处理，可不以犯罪论处。案例二陈某私自将自己保管、发放的拆迁、征地补偿款本息共计47378.7元从银行私自取出后以其儿子的名字存入城关信用社（定期）以获取较高利息，其明显具有谋利的目的，该行为应视为为个人目的而挪用公款，处挪用公款罪尚可。
总之，公款是否“挪作他用”应严格把握，公款私存现象是否定罪应结合其行为的社会危害性大小、有无谋取个人利益的主观故意等慎之又慎，能不作为犯罪处理的，就不要作为犯罪处理。
2、关于“小金库”资金作为公款的认定问题。
案例三中袁某将本单位工作人员非法收取的罚金挪作己用。对其行为定性时的分歧是：单位的不正当收入可否视为“公款”？对其挪用可否以挪用公款罪入罪?
各类国家机关、国有企事业单位中“小金库”现象屡禁不止，小金库现金被挪用也较为常见。对此有两种意见。一种意见认为，“小金库”款项的来源大都是违规收取或是违规截留合法收入等。这些款项的来源不应受到法律的保护。公款应当是具有合法来源的款项，不应当包括“不正当收入”。小金库现金管理人或代管人利用职务之便挪用的，不宜以挪用公款罪定罪。第二种意见认为，“小金库”资金来源一类是合法所有的资金，为了使用方便等纳入小金库管理，自然应当视为公款，成为挪用公款罪的对象。另一类是通过违法收取等违规、违纪所得的资金。但这一部分资金也应当属于挪用公款罪的对象。
在司法实践中经常发现，一些国家机关、国有企事业单位等为谋取单位利益和领导者便利，以单位或者单位内部科室名义利用管理便利，不法收取被管理者的费用或接受各种名义的赞助，纳入“小金库”。该小金库收入及其用途在单位内部具有一定的公开性。小金库现象是我国特殊国情，很具有普遍性。大多数情况下,小金库现金被侵占或挪用，该单位也不敢太声张。只有特殊情况下才暴露并被纳入司法程序。小金库的资金如果收取不当，要么该退还交费者，要么该依法收缴财政，该单位只是代管者。将小金库资金视为公款并依法保护不等同于将不正当收入合法化、正当化。比照刑法第91条第2款“在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论”的精神，综上在其他要件具备时应将挪用小金库资金的行为视为挪用公款犯罪处罚。这样，既有利于维护国家的财经管理制度，也有利于加强相关管理人员的职务的廉洁性。实践中袁某也是以挪用公款罪被追究刑事责任的。笔者同意第二种意见。
3、挪用公款罪的犯罪构成应包括那些要件？
《刑法》第三百八十四条规定，国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪。从法条的规定中可以看出，挪用公款罪侵犯的客体是侵犯了公款的所有权中的使用权能和国家工作人员的廉洁性。所以，该罪的立法目的应该是为了维护公款的所有权，维护国家财经管理制度及国家工作人员的廉洁性。
从法条的规定看，挪用公款罪的客观方面主要表现为：（1）行为人实施了挪用公款的行为。（2）行为人挪用公款是利用其主管、管理、经手公款等职务上的便利条件。（3）挪用的公款归个人使用营利、或进行非法活动，或是数额较大超过三个月不还的。现在多个立法、司法解释已将公款使用人不限于个人，以单位名义挪用给其他单位使用，如系个人决定，公款挪用人为谋取个人利益的，也构成挪用公款。
根据犯罪理论，故意犯罪一般都有犯罪目的和犯罪的动机。那么，挪用公款罪也存在了目的行为和动机行为。作为挪用公款的犯罪分子，其犯罪目的就是利用自己职务上的便利，挪用公款归自己或他人使用，谋取个人私利。一但挪用行为实现，法益即公款所有权及管理人员的廉洁性即受到侵害。无论挪用人实际获益与否，将公款挪作他用，已侵害了公款的管理制度，造成公款脱离了国家财经制度的管理，侵害了国家法律保护的法益。挪用公款罪即应成立。刑法第384条将挪用公款归个人使用的具体用途分为非法活动、营利活动和其他个人用途，针对三种用途规定了不同的定罪条件。笔者认为，立法务求简洁、明确、便于适用，犯罪构成应囊括该罪的最本质方面，挪用公款罪的犯罪构成应是主观上谋取个人利益，客观上利用职务上的便利，挪用公款数额较大。至于给谁使、怎么使、归还与否都不是该罪最本质的方面。笔者认为关于挪用公款罪应有如下犯罪构成要件：1、侵犯了公款的所有权中的使用权能（客体要件），简单通俗点，妨碍、影响了公款的正常使用；2、对公款有管理职责的人（主体要件）；3、为谋取个人利益（主观方面，利益应是概括性的，不仅仅限于经济利益）；4、利用职务便利，挪用公款数额较大（客观方面）。以上四要件具备，就构成挪用公款罪。较大数额的公款一旦被挪用后，法律保护的法益即遭到侵害。作为动机行为的营利活动和非法活动，其实只能反映犯罪人主观恶性的大小。无论是挪用人自己进行营利活动，还是交他人使用，是个人使用或是单位使用，或是进行非法活动，均不可能对公款的管理制度或是管理人员的廉洁性的危害产生额外的影响，即对法益没有影响。因此，刑法没有必要将动机行为作为挪用公款罪的罪与非罪的标准。非法活动、个人其他用途、营利活动的区分在定罪上意义不大，纯属犯罪动机，可做为量刑情节。其中营利活动很难准确定义，营利与个人其他用途很难区分，没必要规定，只规定挪用后进行不法活动的作为结果加重犯即可。挪用公款罪的量刑不能只考虑犯罪数额。归还与否反映了犯罪行为造成的危害的轻重的不同，应是重要的量刑情节。挪用15万元不能归还的，判处五年以上，挪用100万元已归还的处十年以上，其社会危害性还是有悬殊的，挪用行为侵犯了所有权的使用权能，归还行为能弥补伤害，笔者认为，为确保公款的安全性，对退还赃款可作为法定减轻的量刑情节，建议如此规定：案发前全额归还未造成损失的，应当减轻处罚，数额较小的，应当免除处罚。案发后全额归还的，可以减轻、从轻处罚。
