徐州市政府关于印发徐州市人民政府立法咨询员制度实施办法的通知
江苏省徐州市人民政府
徐州市政府关于印发徐州市人民政府立法咨询员制度实施办法的通知
徐政发 〔2008〕 11号
各县(市)、区人民政府，徐州经济开发区管委会，市各委、办、局(公司)，市各直属单位：
《徐州市人民政府立法咨询员制度实施办法》和第一批立法咨询员名单已经市政府同意，现印发给你们，希认真遵照执行。
附件：第一批立法咨询员名单
徐州市人民政府立法咨询员制度实施办法
第一条 为进一步推进我市政府立法工作的公开化、民主化，提高立法质量，根据有关法律、法规、规章规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称立法咨询员，是指经市人民政府批准、市政府法制办公室公布，专门为政府立法工作提供意见、建议、信息及相关专业知识的公民。
第三条 市政府法制办公室负责组织实施本办法。
第四条 立法咨询员应当具备下列条件：
（一）拥护党的路线、方针和政策；
（二）热心政府立法工作，有较强的民主与法制意识；
（三）具有大学以上文化水平，有一定的业务专长，熟悉有关政策和法律、法规、规章，具有一定的调查研究和分析问题、解决问题的能力。
第五条 立法咨询员从下列人员中聘任：
（一）人大代表；
（二）政协委员；
（三）国家机关、社会团体、行业协会、企业及其他经济组织、院校和科研机构等单位的专家、学者、代表。
第六条 立法咨询员聘任程序：
（一）市政府法制办公室向有关单位或者个人发出立法咨询员推荐书、聘请意向书；
（二）有关单位或者个人向市政府法制办公室提出立法咨询员推荐人选名单或者本人意见
（三）市政府法制办公室依照本办法规定的条件进行审核后，将立法咨询员建议名单报市人民政府批准，并向社会公示。
第七条 立法咨询员聘期为二年。聘期内因故需要解聘或者辞聘的，由市政府法制办公室审核，报市人民政府批准后执行。聘期届满愿意继续受聘的，可以连续聘任。
第八条 立法咨询员工作方式：
（一）应邀参加市政府法制办公室主持召开的具体立法项目论证会、听证会、研讨会及其他立法活动；
（二）书面或者口头回复市政府法制办公室就具体立法项目涉及的实际情况和专业知识等方面的咨询；
（三）以口头或者书面方式向市政府法制办公室提供人民群众或者社会团体、企事业单位对立法工作的意见和建议。
第九条 立法咨询员工作内容：
（一）就市政府规章立项规划、年度计划的编制或者具体立法项目提供咨询建议和意见；
（二）对市政府法制办公室送请咨询的政府规章草案提出修改意见；
（三）受市政府法制办公室委托，对政府规章草案涉及到的重大理论和技术性问题，进行研究论证，提供专题研究报告；
（四）参与对政府规章施行情况的评估，并提出完善的意见和建议；
（五）就市政府法制办公室送请咨询的其他相关政府事务提出咨询意见。
第十条 立法咨询员所在单位对立法咨询员的咨询工作应当给予支持和配合，市人民政府法制办公室应当为立法咨询员的咨询工作提供便利条件。hj1*5
第十一条 对立法咨询员提出的意见和建议，市政府法制办公室应当及时进行登记、分析和处理；对重要的立法咨询意见，应当向市政府常务会议汇报。
对立法工作意见和建议的处理情况，市政府法制办公室应当及时向立法咨询员反馈。
第十二条 市政府法制办公室应当定期召开立法咨询员工作会议，总结立法咨询工作情况。
在立法咨询工作中作出贡献的立法咨询员，由市人民政府给予奖励。
第十三条 本办法自发布之日起施行。
附件： 第一批立法咨询员名单
姜 东 徐工集团法律顾问
董继元 市工商联副会长
汤茂灵 金合律师事务所主任
王国锋 市委党校教育长
徐永星 徐州工商局副局长
刘 民 市水利局副局长
樊 建 市房管局副局长
季秀平 鼓楼区副区长
王 涛 市中级人民法院民一庭庭长
祁贵明 市中级人民法院行政庭副庭长
刘蕴秀 丰县政府法制办主任
王培历 泉山区政府法制办主任
2008年1月23日
律师与中国社会政治关系的简单思考
陈 亮
内容摘要：律师在中国社会的政治地位，既缺少文化的背景认同，又缺少宪法的明确依据，使得中国律师不能拥有与其职业相对称的政治地位，而老百姓对律师的期望值又过高，从而导致出现律师在中国现行社会生活和政治关系中的尴尬境遇。本文试就这种尴尬局面的形成作一个浅显的探讨，并提出自己的一点简单看法。
关键词：律师 政治地位 政治关系 宪法 政治文明 思考
一， 前 言
中国是儒家文化的发祥地，儒家文化在对待如何处理社会成员之间纷争时强调“德治”、“礼治”，强调建设“人情社会”，实现“无讼”、“息讼”；而在国家治理问题上则强调“人治”，推崇所谓“有治人，无治法”。因此显而易见，中国传统文化对于“法治”是轻视甚至是排斥的，老百姓以打官司为耻，而好打官司者也往往被当局者嗤之为“刁民”。所以，在这样一种文化土壤之下，绝无可能蕴育出类似于西方近代以来的所谓“法治”思想。同样由于“行政兼理司法”，司法裁判权成为行政权的当然组成部分，控、审都由行政官员进行，制度设计中不会有中立的法官，自然就更加不会有辩护方存在的空间。所以，中国传统社会没有也不可能产生西方社会在古罗马时期就业已逐步形成的包括律师在内的法律职业群体。
但自清末修律以来，中国社会开始慢慢接受西方法治思想，并迅速培育出了自己的法律职业群体。经过100年来的曲折发展，“民主”与“法治”的观念渐入人心，但中国的法律职业者作为一个新型的职业群体在国家的政治生活中仍然很难发挥一个“法治国家”法律职业者应该拥有的作为。尤其中国律师和西方同行相比，一方面，现时中国律师的政治地位与其职业要求极不相称，律师在国家的政治生活中处于边缘化的境地；另一方面，中国百姓往往在寻求权利救济时对律师的期望值过高，一旦其要求得不到满足便会徒添对律师的怨恨，导致律师在社会生活中又遭受着被妖魔化的尴尬。
那么，律师在中国的现行政治生活中究竟处于什么样的地位，律师应该享有什么样的地位,以及在社会转型时期我们律师应该怎样发挥社会作用呢？要建设“社会主义法治国家”，这是需要我们每个律师人认真思考的问题。
二，我国现行《宪法》对于律师地位规定的缺失
检察官、律师、法官作为控、辩、审三主体被誉为三大法律职业者，是国家法制建设的三大支柱，而且三角色相互依存，唇寒齿亡，任何一个角色都是构成国家司法系统不可或缺的因子，因此国家理应在设计司法制度时赋予三大职业者平等的法律地位。然而考察我们的司法制度，我们就会明显感觉到中国律师在中国司法体制中的地位相比于法官、检察官的地位而言，是卑微的；而法律规定的律师的权利义务相比于法官、检察官的权利义务而言，又是不对等的。笔者认为，导致三大法律职业者在制度上的不平等，原因尽管是多方面的，但我国《宪法》对此应该负首要责任，因为翻遍我国现行《宪法》，全文没有一处是有关律师（或律师事务所）地位的规定，这不能不说是《宪法》一个莫大的先天性缺陷。
我国《宪法》在第三章第七节详细规定了人民法院和人民检察院的地位，并明确规定了法院的审判权和检察院的检察权，然而却对律师的辩护权及其它诉讼权利只字不提，感觉立法者对于律师的存在价值具有先天的偏见。而且尤为令人费解的是，《宪法》第135条还这样规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”显然，按照现代政治体制，公安警察机关纯属行政机关，不能和法、检等司法机关混为一谈，即使公安机关有半司法的性质，它也和检察机关一起属于控方主体，而《宪法》第135条将公安机关与法、检机关相提并论，而将在司法进程中处于独立地位一方的辩护机关（为方便说明的需要，笔者姑且将律师或律师事务所称为“辩护机关”）排除出此一规定，这显然对于在司法进程中构建控、辩、审三者间的平衡，具有非常消极的影响，不利于法律所追求的正义价值的实现。
当然，如果说《宪法》第三章是专门关于国家机关的规定，而律师（律师事务所）并不是国家机关，所以不能在这一章里加以规定是出于立法逻辑的考虑，那么在其他章节也没有关于律师、律师事业的任何表述，则更说明律师是被我们《宪法》遗忘的社会事业。《宪法》第一章《总纲》在第19条至第22条规定了国家要大力发展教、科、文、卫、体等事业，应该说这是《宪法》用列举的方式指出了要大力发展大部分知识分子所处在的行业，从而表明了国家对这些行业的高度重视，并以根本大法的形式赋予这些行业崇高的政治地位。然而遗憾的是，作为衡量现代法治国家法治发达水平重要标志之一的律师事业，却没有在《宪法》的《总纲》中占有本应占有的一席之地，让人徒生律师的政治地位在中国的各行各业中是何等卑微之感。
再看《宪法》第二章《公民的基本权利和义务》，同样也没有关于律师权利或者公民有接受律师帮助的权利等内容的规定，而且有些条文，从立法技术上说，完全可以在相关地方规定此类权利，以表示国家对律师事业和公民接受律师帮助权利的尊重，然而我们的这本“公民权利保障书”还是很不近情理的对此只字不提。比如第45条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”——诚然，弱势公民享有物质帮助权是社会实质正义的必然要求，但是，如何在程序上保障公民获得这些权利，以及当政府不认真履行自己的宪法义务甚至粗暴侵犯公民权利时，公民该如何救济自己的权利？作为专门从事权利救济工作的律师在此是不是拥有更大的作为空间？《宪法》第45条本来可以列出第二款对此作出合乎逻辑的规定，然而我们最终还是没能看到这样的条文。
综上所述，作为“国家根本大法”和“国家政治宣言”的《宪法》都对律师事业采取如此近乎歧视甚至是无视存在的态度，那么中国律师在国家的政治体制中存在的价值也就因“名不正，言不顺”而大打折扣，进而在国家的政治格局中一直处于被边缘化的尴尬地位，于是中国律师与国家政治关系是若即若离。因此，笔者认为，要想让中国律师能象西方法治发达国家的同行那样发挥“社会良心”、“司法砥柱”的作用，并且有效充当公民权利的捍卫者，那么我们的最高立法者不但要充分认识到发展律师事业对于建设社会主义法治国家、建设社会主义民主政治的不可或缺性，还要有敢于革命、敢于自我否定的政治勇气，以国家根本大法的形式对国家发展律师事业，以及保障律师对于行政权、司法权的有效制横等在《宪法》的相关章节作出明确规定。
三，国家应该积极推动、鼓励律师参政议政，以大力建设社会主义政治文明
目前，中国参政议政的律师尽管陆续有一些，但这与西方法治国家的律师参与政治的规模和律师对国家政治生活的影响是根本无法相比的。以美国为例，正如《中国律师》杂志刘桂明总编在文章中写道：“200多年前，美国建国时签署‘独立宣言’的共有52人，其中25人为律师；制定美国宪法时，参加制宪会议的代表共有55人，其中31人为律师，另外，在美国200多年的历史中，有半数以上的国会议员、70%以上的总统、副总统、内阁成员均为律师。可以说，律师改变了美国，律师成就了美国，律师完善了美国。” ——而再来看看我国庞大的国家公务员系统，特别是高级公务员队伍中又有多少人是由深谙法律的律师出身呢？
但是，正如前述，如果律师的政治地位和作用能够在《宪法》中得到明确规定，那么中国律师大范围参与国家事务的管理就有了“名正言顺”的前提，而律师出身的职业背景，将为立法、行政、司法机关输送一大批深怀“法治”思想，坚守“公平”、“正义”的政治人物，从而大大推动国家从传统的“人治”型政府向社会主义“法治”型政府转变——这无疑将为实现党的十六大所提出的“建设社会主义政治文明”迈出非常坚实的历史步伐。
具体而言，在立法机关中，应规定各级人大都必须有律师阶层的人大代表，而且其数量应和法院、检察院系统的代表名额保持持平，这样律师才能在各级人大拥有更多更大的发言权，并以公民权利捍卫者的身份参与各级立法机关的立法。除此之外，各级人大还可以建立由律师组成的立法咨询委员会，以便在立法中充分征询广大律师的意见，更好的实现“科学立法”。
在行政机关中，党和政府宜从干部任用制度上进行改革，积极推动律师出身的人士参与国家行政事务的管理，大胆从社会上选拔一部分优秀律师担任行政机关负责人；各行政机关的法制办公室可聘请相关专业的资深律师组成法律顾问团，对于抽象行政行为的实施，应先由律师提出法律意见；而行政机关在拟作出重大的具体行政行为（如重大行政处罚、重大行政许可、非紧急的重大行政强制措施等）之前，也应充分征询律师意见，从而有力推动行政机关“依法行政”。
在法、检等司法机关中，应规定部分法官、检察官可以从优秀律师中选任。尤其在目前司法机关工作人员法律专业素养普遍还有待提高的情况下，规定适当比例的法官、检察官必须从优秀律师中选拔，不但可以有效提高法官队伍、检察官队伍的整体法律素质，而且还可在法、检司法机关制造“鲢鱼效应”，促进法、检现有工作人员加强专业学习，提高审判、检察业务水平，从而保证司法权的正确有效行驶，促进司法机关“依法司法”和程序正义的实现。
四，律师队伍应该具有强烈的历史和社会责任感，为中华民族的伟大复兴和建设社会主义“和谐社会”发挥重大作用
律师是被西方发达的政治文明论证了的现代社会不可缺少的社会职业，所以，为了中华民族的伟大复兴和建设社会主义“和谐社会”，律师理应在转型时期的中国社会政治生活中发挥举足轻重的作用。当然，要让律师充分发挥作用，除了党和政府要象前文所述，在制度上给予律师更高的政治地位以外，我们律师队伍自身，更应该敢于迎接挑战，敢于直面困苦，敢于承担强大的历史和社会责任。
具体而言，律师在繁杂的社会事务前，应该时刻具有清醒的头脑，时刻保持律师的职业良心；面对各种社会不良现象，应该敢于抵制，敢于洁身自好；面对党和政府的某些行为，应该敢于对党和政府讲真话，敢于仗义执言。只有这样，我们才会在中华民族伟大复兴的重大历史阶段积极参与历史的创造，从而不辱我们律师人应负的历史使命。
当然，除了拥有历史责任感之外，我们还应具有强烈的社会责任感。我们应该具有浓烈的整体意识、大局观念。作为社会主义的法律工作者，我们在努力追求个案公平正义的同时，也应该为维护安定团结的政治局面发挥重大作用。依照律师的职业要求，律师确实需要竭尽所能为自己的当事人实现法律利益的最大化，但是，我们也应该看到，我们所参与处理的所有民事纠纷和绝大多数的刑事纠纷（危害国家安全的案件除外），都是属于人民内部矛盾。既然是人民内部矛盾，我们理应学会运用政治家的头脑，在维护委托人利益的同时，正面和缓的化解当事人之间的矛盾，从而为建设社会主义“和谐社会”添砖加瓦——而这，也正是为了促进法律所追求的秩序价值的实现。
五， 结 语
行文至此，我们再回头看看我国《律师法》关于“律师”的定义——“律师，是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员。”——显然，这是一个形式上的解释，这一解释的严密性和科学性是值得商榷的，因为它含有浓厚的工具色彩，它意味着律师似乎仅仅只是为了执业而向社会售卖法律知识的人——其实，这仅仅只是说明了律师职业的自然属性（或称为技术属性），因为它仅从技术层面上说明了律师是法律服务的提供者，而回避了律师本应具有的政治属性。
我们知道，现代律师制度，是近现代民主宪政的产物，也是人类政治文明发展到一定阶段的必然成果。诚然，作为一个职业，律师和所有其他职业群体一样都是为社会提供服务，但律师除了给社会提供专业的法律服务以外，更肩负着维护法律自由、正义价值的伟大历史使命。律师正是通过自己的执业活动代表私权制横国家公权、维护民主宪政秩序——否则，不能做到这一点，律师就将沦落为封建时代的“讼师”，而律师职业在现代民主政治中也将毫无其独立存在的价值。所以，律师职业的政治性才是律师的本质属性。
因此，作为法律人，作为律师，我们应该对于我们这一职业能够在国家政治生活中所发挥的作用保持充分的自信，在律师实然地位与其应然地位还不够对称的情况下，我们应多思考中国律师该如何才能积极融入到社会政治关系中，多思考如何才能提高中国律师的社会政治地位——而这，并不是为了谋取某个行业的私利，更不是为了律师执业的方便，而是建设社会主义政治文明的切实需要，是为了促进社会主义法治国家的早日实现——归根结底，也是为了让律师职业的本质属性得以理性回归。
参考文献：刘桂明《中国律师》
