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陕西省西安市人民政府办公厅


关于印发西安市人民政府重大行政决策程序规定的通知

市政办发〔2009〕43号


各区、县人民政府，市人民政府各工作部门，各直属机构：
　　《西安市人民政府重大行政决策程序规定》，已经2009年2月2日第14届68次市政府常务会研究通过，现印发给你们，请贯彻执行。

西安市人民政府办公厅
二○○九年二月二十日




西安市人民政府重大行政决策程序规定

　　第一条 为了推进重大行政决策科学化、民主化、规范化，进一步规范完善重大行政决策程序。根据《国务院工作规则》、国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》、《陕西省人民政府工作规则》和《西安市人民政府工作规则》，制定本规定。
　　第二条 本规定所称重大行政决策，是指市人民政府对本市国民经济发展和社会产生重大影响的事项，作出的具有全局性、长远性、战略性的决策。主要包括全市国民经济和社会发展中长期规划、年度计划；全市财政预算、重大财政资金安排；各类总体规划、重点区域规划和行业规划；重大投资项目和重大国有资产处置；涉及民生的重大事项；重大突发公共事件等。
　　第三条 市长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。
　　副市长、秘书长协助市长行使决策权。
　　市政府办公厅负责重大行政决策的组织、协调、服务和管理活动。
　　市政府研究机构、法制机构、参事机构等应当为政府重大行政决策提供政策、法律、专业咨询等相关服务。
　　第四条 市长提出的重大行政决策事项，由承办单位承办直接进入重大行政决策程序。
　　副市长提出的行政决策建议，报市长确定是否进入重大行政决策程序。
　　市政府工作部门和区县人民政府提出的重大行政决策建议，先经分管副市长审核，再报市长确定是否进行决策程序。
　　公民、法人或者其他组织提出的决策建议，由市政府办公厅负责审核后征求相关部门意见，提出初审意见后，报分管副市长审核、市长确定。
　　第五条 市政府决策承办单位对拟决策事项应当深入调查研究，所提供的决策资料和信息必须真实、全面、准确，对决策事项所涉及范围应当广泛征求有关部门意见和建议，在充分论证的基础上，经决策承办单位集体讨论，形成决策方案草案。
　　决策承办单位应当按照部门法定职权确定或者由市长指定。
　　对需要进行多方案比较研究或者争议较大的事项，应当拟定两个以上可供选择的决策方案。
　　决策方案草案形成后，决策承办单位应当交由政府法制机构进行合法性审查。
　　第六条 涉及专业化较强的决策，决策承办单位应当组织若干名本专业领域具有代表性、权威性专家，对重大行政决策方案草案进行必要性、可行性、科学性论证，形成综合评审意见。
　　承办单位应当对专家论证意见、建议归类整理，对决策方案草案中采纳的意见应当标明，未予采纳的，应当说明理由。
　　第七条 推行重大行政决策听证制度，除依法不得公开的事项外，对涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项及法律、法规、规章规定，都应向社会公布，召开听证会，广泛地征求公众意见。
　　第八条 规范听证程序，科学合理地遴选听证代表，确定、分配听证代表要充分考虑听证事项的性质、复杂程度及对公众的影响范围。
　　听证代表确定后，决策承办单位应当将名单通过市政府网络向社会公布。
　　听证会举行10日前，决策承办单位应当告知听证代表拟做出行政决策的内容、理由、依据和背景资料，确保听证参加人享有平等、充分的质证和辩论的权利。
　　第九条 决策承办单位应当对听证中提出的合理意见和建议积极采纳，意见采纳情况及其理由要以书面的形式告知听证代表，并以适当的形式向社会公布。
　　决策承办单位应当根据意见和建议的归纳情况，对决策方案进行修改，形成决策方案草案及说明。
　　第十条 重大行政决策方案草案经分管副市长审核后，由市长决定提交会议讨论。
　　第十一条 提交政府常务会或者政府全体会议审议的重大行政决策方案草案，应当报送以下资料：
　　（一）决策方案草案及说明；
　　（二）涉及专业领域决策的专家评审意见；
　　（三）决策方案草案涉及成本效益分析的，应当提交分析报告；
　　（四）有关部门和社会公众意见采纳情况和综合资料；
　　（五）同一决策事项形成两个以上决策方案的，应当提交比较分析资料；
　　（六）政府法制部门审查意见。
　　第十二条 重大行政决策事项应当充分发挥民主，坚持集体讨论决定制度，在集体审议的基础上由市长做出决定。
　　政府常务会或者政府全体会议，应当记录重大行政决策方案讨论情况及决定，对不同意见应当特别载明。
　　第十三条 重大行政事项依法需要报省人民政府批准或者依法应当提请同级人民代表大会及其常务委员会审定决定的，从其规定程序上报。
　　第十四条 在做出重大行政决策后，决策机构应当及时向社会公布。
　　第十五条 建立重大行政决策实施情况后评价制度，对做出的重大行政决策实施情况，通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，督促决策执行机构及时、正确贯彻执行重大行政决策。
　　决策执行过程中，出现政府重大决策所依赖的客观条件发生改变，有可能导致决策目标全部或部分不能实现的，市政府应当根据实际情况做出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修正决策方案的决定。
　　第十六条 建立行政决策责任追究制度，制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。对违反本规定而导致政府重大决策失误的，按照有关法律法规追究相关责任人的责任。
　　第十七条 区县人民政府重大行政决策的做出、执行、监督活动，参照本规定执行。
　　第十八条 本规定自发布之日起施行

　　　　　　　　饮酒人游泳溺亡同饮者的责任认定
　　　　　　　　　　　——重庆五中院判决蒋晓林等诉刘凯等生命权纠纷案


裁判要旨


同饮者安全保障义务的正当性基础在于其共同饮酒的先行行为使对方处于醉酒等危险情形之中。同饮者在未尽注意义务的情况下，应对可预见的危害结果承担侵权责任。


案情


刘凯与余平勇系朋友关系，与蒋涛系同事关系。2011年9月3日，刘凯与蒋涛一同到重庆市江津区联系汽车油漆销售业务。因余平勇在江津区祥瑞建筑公司工作，刘凯遂与余平勇联系，双方约定到江津滨江路喝夜啤酒。当日晚6时40分左右，三人来到滨江路由西至东的第一家夜啤酒吃饭喝酒。饭后10时左右，蒋涛建议下河洗澡，刘凯、余平勇表示同意，然后三人便到河边。刘凯不会游泳，便首先脱了衣裤坐在江边玩水，余平勇与蒋涛开始游泳。在游泳过程中，余平勇见蒋涛在水中挣扎便急忙游过去拉蒋涛，但未拉住，蒋涛被江水冲走。刘凯立即打电话报了警，并与余平勇一同跑向下游寻找。2011年9月5日，蒋涛的尸体被发现。事发后，死者蒋涛父母蒋晓林、李显容诉至重庆市江津区人民法院，要求刘凯、余平勇共同赔偿死亡赔偿金、丧葬费、交通费、精神损害抚慰金等损失共计38万余元。


裁判


重庆市江津区人民法院审理认为，蒋涛在溺水前是一个精神正常的具有完全民事行为能力的自然人，应当预见到酒后游泳的危险性，其溺水死亡系其酒后游泳这一错误行为所致，与和刘凯、余平勇一起喝酒无直接因果关系。


江津区法院判决：驳回原告蒋晓林、李显容的诉讼请求。


蒋晓林、李显容不服，向重庆市第五中级人民法院提起上诉。


重庆五中院经审理认为，刘凯、余平勇作为与蒋涛一起饮酒的朋友，应当知晓酒后游泳的危险性，却未对蒋涛进行必要的劝阻，仍然同蒋涛一起下河洗澡、游泳，对本次事故的发生有一定过失。而蒋涛作为完全民事行为能力人，应当预见酒后游泳的危险和可能造成的后果，但其酒后晚上下河游泳，系对自身安全注意义务的懈怠和生命权利的漠视，是造成本次事故发生的主要原因。原判刘凯、余平勇不承担赔偿责任不当。


重庆五中院判决：刘凯、余平勇赔偿蒋晓林、李显容死亡赔偿金、丧葬费、交通费等费用21350元，驳回蒋晓林、李显容的其他诉讼请求。


评析


本案争议的焦点在于刘凯、余平勇应否对蒋涛的死亡承担责任。


我国民法通则及侵权责任法等相关法律对于共同饮酒引发的伤害、死亡等纠纷的法律责任问题并未作出特殊规定。本案中，侵权责任构成的核心要件为被告是否应该承担注意义务(安全保障义务)、被告是否违反了合理的注意义务、违反义务的行为和原告的损害之间是否具有因果关系。判断同饮者是否构成侵权行为，就是要确定同饮者在何种情况下会对醉酒者产生安全保障义务以及同饮者是否违反了该义务。


首先，同饮者之间存在侵权法理论上的“特殊关系”，这是其承担救助等安全保障义务的身份前提。同饮者基于特殊亲密关系而聚会喝酒，或者通过聚会喝酒建立、维持乃至增进情谊亲密关系，同饮之人具有感情上的彼此信赖。根据邻人规则理论，“一个人作为或者不作为时应该考虑受自己行为直接、紧密影响之人的利益”，同饮者也能合理预见自己的作为或者不作为可能会导致对其他同饮者的损害。


其次，同饮者之间未履行注意义务，这是其承担侵权民事责任的过错所在。注意义务是行为人对他人造成损害后，在法院判定被告在当时的情况下，对原告负有的不为加害行为，或不让加害行为发生的法律义务，而被告却未加注意或未达到法律所要求的注意标准，或未采取法律所要求的预防而违反此种义务时，被告在法律上对受害人承担过失责任。如果在当时不存在注意的义务，由此发生的损害都属于无侵权行为的损害，同饮者不承担责任。


第三，可能发生的损害结果是普通人所能够预见的，这是注意义务的必要限定。共同饮酒人承担注意责任的前提是共同饮酒行为，且这种行为已使他人的合法权益处于危险状态，如醉酒、饮酒人神志不清等危险状态。如果仅是少量饮酒，酒后行为正常却引起其他意外事件发生，如心脏病突发难以预见等情况，则共同饮酒行为只是一个诱因，不能造成注意义务责任的产生。共同饮酒人承担注意义务的判定标准应为普通人的注意，即普通社会公众具有的合理的注意。所谓“合理的注意”应为通常情况下普通人能够预见到损害结果发生的注意。普通人能够预见的醉酒易引发的损害承担责任，如酒精中毒造成身体的伤害、酒后驾驶机动车造成的损害、酒后从事高度危险作业造成的损害等。而对普通人通常情况下不能预见的损害后果不负侵权的责任，如共同喝酒的其他人酒后犯罪、殴打他人，饮用假酒造成身体伤害，酒后自毁财物等等，则共同饮酒人不承担责任。